《监督法》实施过程中存在的问题及思考

发布于:2017-05-03   文字:【】【】【

鸡西市人大常委会研究室  甄珍

 

    我国宪法规定,人民代表大会作为权力机关拥有四项基本权力,即立法权、决定权、监督权和任免权,其中监督权的加强是充分行使人大权力、展现人大意志的切实保障。鉴于此,十届全国人大常委会于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》),该法于2007年1月1日起正式生效实施。黑龙江省制定的实施办法经黑龙江省十届人大常委会第二十六次会议通过并施行,迄今已是第十个年头。回顾总结《监督法》贯彻实施十年的成效与缺憾、进步与制约,找准影响法律贯彻实施的问题和症结,对改进和完善人大监督工作,发挥根本政治制度作用,具有十分重要的现实意义。

    一、贯彻实施《监督法》的重大意义

    《监督法》的制定和实施完善了我国有关监督的法律体系,同时也完善了我国人民代表大会制度,规范人大常委会的监督工作,将宪法赋予人大的监督职权规范与制度化,提升了人大的现实地位和作用。《监督法》所规范的,不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权,还包括“一府两院”如何履行和接受同级人大常委会监督的义务。《监督法》实施的每一步都是党和政府社会管理事务中的重点,其实施已取得显著成绩。

    一是法律监督逐步加强。在审查规范性文件方面,在《监督法》第五章第二十九条中增加了对不适当的决议、决定的审查规定,实质就是赋予了人大常委会的法律审查权限,有利于督促国家机关在制定规范性文件时能够保持谨慎与克制,保证政府在法定的范围内合理确定权利、义务的界限,从而更好的维护法律的统一施行。在对法律法规实施检查方面,《监督法》第四章第二十二条中,明确规定了关于人大常委会执法检查制度的相关规定,使得执法检查有法可依。各级人大常委会每年都会根据当地实际情况,选取贴近人民群众关系的热点问题,集中选择几部法律进行执法检查。执法检查已经成为人大常委会一项规范化的常规性活动,以保证相关法律法规的贯彻落实,更好地促进打造阳光政府、透明政府和法制政府建设进程。

    二是工作监督逐渐制度化。在听取和审议“一府两院”的工作报告方面,《监督法》第二章就听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告作出了明确规定,每届人代会期间,全国人大和地方各级人大听取和审议“一府两院”的工作报告已经形成制度,不断加强了对司法、经济等工作的监督力度。在运用监督方式方面,在长期的工作实践中,各级人大常委会在监督方式上不断创新,已经形成了一个比较完整的监督链条。采用听取专项工作报告、审查批准预决算、执法检查等多种监督方式,通过监督方式的多样化提高了人大常委会监督的实效、促进了法治政府、服务型政府的建设。

    三是监督主体建设不断进步。在完善选举制度方面,全国人大及其常委会是行使人大监督权的主体,有选举权的公民通过选举选出符合民意的代表来行使权力。目前,我国在健全和完善选举法方面取得了相当的成绩。在常委会工作日渐规范化、制度化方面,常委会履行好宪法和法律赋予的职责重要前提就是要加强人大的自身建设,人大常委会为适应日益繁重的工作需要,遵循民主集中制原则,努力加强制度建设,按照法律规定的程序办事,主要体现在加强会议制度、自身工作制度、代表工作制度、重视办事机构建设等方面,不断推进人大自身建设。

    二、《监督法》实施中存在的问题

    全国各级人大及其常委会在行使监督权方面取得了很大的进展,但是距离宪法的规定和人民的期待还有一定的距离。主要体现在:

    一是监督缺乏明确性。监督主体的缺失。我国宪法规定了全国人大及其常委会、地方人大及其常委会的监督权。人民代表大会一年才召开一次会议,而且会期时间较短,监督权的行使受到了一定的限制,因此,最为经常和直接行使监督职能的是各级人大常委会。但是《监督法》第一章第二条中明确表明“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”,未同时规定人民代表大会的监督,将人民代表大会与人大常委会分离,这是不妥当的。监督对象发生偏离。《监督法》中规定的监督事项对“事”的监督多,而对“人”的监督缺乏。这种对“事”不对“人”的监督方式存在严重的弊端,导致工作处于重重包围之下,而个人却能够游离在《监督法》之外,存在治标不治本的问题。监督对象涵盖不全。人大个案监督,是地方各级人大为了加强监督力度,遏制司法腐败,切实维护人民群众的申诉、控告、检举权而采取的一项重要措施。但是《监督法》并没有将多年来积极探索、且达到一定成效的“个案监督”等纳入监督方式和内容中,在某种程度上削弱了人大监督力度。

    二是监督内容过于笼统。预算监督是人大监督的薄弱环节。《监督法》第三章中规定的政府需要向本级人大常委会报告预算及执行情况,但是由于财政方面专业词汇过多,很难从报告中看出政府收入支出明细情况,同时,很多财政活动和财政资金并没有纳入人大监督范围,如对政府债务、政府投资项目、预算外资金、非税收入等项目均没有明确的规定。刚性监督手段实施难度较大。各级人大常委会开展监督的形式很多,最为常见的体现在人大“三查(察)”活动上,但是像询问和质询、特定问题调查、撤职等能够更好地解决问题的刚性监督手段较难应用。主要是《监督法》中对使用这些手段的程序规定较为模糊,操作难度大。如受质询机关答复质询案的时间、对组织特定问题调查委员会的条件等,这些问题都要求得很笼统,使得基层在实践中很难把握到位。

    三是法律责任的缺失。《监督法》对各类主体的行为模式作出了明确的规定,却没有规定相应的法律责任,导致违反《监督法》的行为无从追究,《监督法》失去了作为法律应有的强制性和可追责性。如根据《监督法》第六章第三十七条规定,“当出现提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意时,可以提出要求,经主任会议决定,由受质询机关再作答复”。但该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施,以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责任这些问题,对“一府两院”的监督工作缺乏法律责任追究制度的保障。

    三、完善《监督法》实施中存在问题的建议

    《监督法》走过的十年,是我国国家治理体系和治理能力深刻变革的十年,下一个十年,是全面建成小康社会的决战期和深化期。作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,人民代表大会制度在国家治理现代化中将承担更重的责任,人大工作也将面临人民群众更高的要求和期待。全面贯彻实施《监督法》,加强和改进人大监督工作,有效回应人民群众的期盼和呼声,成为摆在我们面前的重大课题。建议可以以以下几个方面为抓手来完善人大监督工作。

    一是完善监督行为。在监督主体方面,建议明确人民代表大会的监督职能,将《监督法》第一章第二条中“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”调整为“各级人民代表大会及其常委会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”,更好地发挥各级人大及其常委会的监督职能。在监督对象方面,建议既要把握好对“事”的监督,又要把握好对“人”的监督,监督对象应涵盖执法主体和具体行为责任人,也要将“述职评议”、“个案监督”等纳入监督方式和内容当中,更好的发挥《监督法》的作用。提高监督认识,各级人大及其常委会有必要不断加强监督工作,要有充分的自信和胆略,有目的、有计划地进行监督;人大代表和人大常委会工作人员要切实担负起监督这一神圣职责,不断促进“一府两院”改进工作方法,提高服务质量,切实推进各项工作稳步发展。同时,“一府两院”也需要强化对人大监督的认识,要主动配合人大的监督工作,形成良性互动,使监督成为一种自然和习惯。

    二是细化监督内容。在《监督法》第三章预算监督方面,完善预算监督制度,增强预算监督的规范性。可从建立财政预算初审、预算审查批准和部门预算备案、预算超收收入使用的监督、预算审查监督工作制度等方面着手,对预算编制、执行、调整、决算、审查监督及责任追究等方面作出详细规定,进一步规范、明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法。规范财政预算执行情况逐月报告、半年审议制度,建立预算执行网络查询监督机制,实现人大对财政资金运转全过程的在线监督。同时,可以适当的将刚性监督手段与人大“三查(察)”工作相结合,充分运用评议、调查、视察以及质询、罢免和特定问题调查等监督手段,更加直接有效的行使监督权力。

    三是明确违反《监督法》的法律责任。要威慑和制裁违法行为,推动《监督法》的全面贯彻实施,需建立起完善的法律责任追究机制。建议在《监督法》中增设“法律责任”专章,明确追究责任的情形、责任追究方式、监督异议、责任追究、责成监督等内容。同时,明确各级人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、消极应付或阻挠人大监督等均是违反宪法规定的行为,因此应承担法律上的不利后果即法律责任。明确任何违反《监督法》规定的行为,原则上都应受到法律责任的约束和制裁,以确保监督发能够更好的发挥实效,为经济社会持续健康发展保驾护航。