浅谈对制定地方立法计划工作的认识

发布于:2017-05-03   文字:【】【】【

 

市人大常委会法工委  柏岩

2017年4月26日

 

    2016年6月14日,在黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上,通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于确定牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、伊春、黑河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》,首批确定了我市地方立法权,至此,我市立法工作正式启动。为行使好地方立法权,我对相关地市制定立法计划情况进行了调查。结合我市立法工作的实际,我认为,制定地方立法计划,要重点把握好以下几个方面:

    一、制定立法计划必须依据法定权限

    科学、合理的制定立法计划,要求我们要正确理解和把握《立法法》中关于设区的市立法权限的规定。2015年,十二届全国人大首次对实施了15年的《立法法》作了修改。其中,很重要的一项就是把地方立法权通过法律方式赋予所有设区的市,并对设区的市的立法权范围作了限定,主要有城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个方面事项。

    2016年初,为了积极做好开展立法工作前的“准备”工作,我市人大常委会将《鸡西市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》确定为2016年的立法计划项目,因为其所规范的是地方立法活动和立法操作程序,对我市开展地方立法工作具有重要意义。省人大常委会也将这一条例的制定,作为取得地方立法权的先决条件之一加以要求。目前,该条例已经通过省人大常委会的批准,在《鸡西日报》和鸡西市人大网向社会公布,将于2017年5月1日起开始实施。

    2017年,全省首批获得立法权的设区的市年度立法计划,已相继制定完成(见表一)。从正式项目来看,牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、伊春、黑河六市所确定的正式立法项目均为1件。其中,牡丹江和大庆两市计划年内通过的物业管理条例,佳木斯市计划年内通过的电梯安全管理条例,均属于城乡建设与管理范畴;我市和黑河市计划年内通过的市容和环境卫生管理条例,均属于环境保护范畴;伊春市计划在人代会上通过该市立法条例。从预备项目来看,佳木斯市的城乡规划管理条例、大庆市的露天烧烤管理条例,已经进入政府起草阶段;我市的物业管理条例,草案初稿也已经形成。此外,佳木斯市计划在物业管理、赫哲族文化保护、城市绿化管理等方面;伊春市计划在森林防火和环境保护等方面,开展立法调研,为下一年度的立法、立项做准备。我市政府也将适时开展《鸡西市城市户外广告牌匾标识外部装饰管理条例》、《鸡西市地域历史文化保护条例》、《鸡西市结合民用建筑修建防空地下室产权管理条例》、《鸡西市节约用水管理条例》、《鸡西市河道管理条例》等五部地方性法规的起草工作。

 

    二、制定立法计划必须准确把握全市改革和发展的方向

    科学、合理的制定立法计划,还应当注重准确把握全市改革和发展的方向。党的十八大报告提出要“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法。”所谓“重点领域立法”,就是要按照党的十八大提出的全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,五位一体总体布局的要求,抓住各项建设事业中的重要矛盾和面临的重大问题,通过相应立法项目的科学立项和有效落实,为全面建设小康社会、深化改革开放提供更加有力的法治保障。这也是对立法工作提出的新要求。这就要求地方人大要紧密围绕市委、市政府提出的经济社会发展目标,科学、合理的制定立法计划,并通过地方性法规的制定和落实,助力这一发展目标的实现。

    比如,山东省莱芜市就针对当地型材钢铁的优势和钢铁工业大市的实际,起草了《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》,符合十八届五中全会倡导的绿色发展理念,同时,还将有力推进当地钢铁工业和建筑业的转型升级,实现可持续发展。外地立法立项的成功经验,可以为立法工作刚起步的设区的市,提供很好的学习榜样和可借鉴的经验。市人大计划年内审议的《鸡西市城市市容和环境卫生管理条例》,符合鸡西市当前创建国家文明(提名)城市的需要,将为全市市容环境卫生状况的改善提供有力的法治保障。

    三、制定立法计划必须合理划分立法类型

    在学习、调研过程中了解到,从立法的目的和功能上,可将其划分为以下类型:

    一是引领式立法。这一立法类型属于原创型立法项目,多以《xx促进条例》命名,更侧重软约束、倡导性和少强制。如:《杭州市文明行为促进条例》、《石家庄市低碳发展促进条例》、《荆门市生态环境保护促进条例》以及前文提到的《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》都是引领式立法的一种很好尝试。

    二是保障式立法。这一立法类型侧重于补缺,重点是规范主管主体的履职到位,措施的切实可行,违反规定的惩戒等。它在规范性的表述方面体量比较大,且有多规范、多责任、多处罚的特点。如:莱芜市针对其水源污染、水量短缺、安全防护体系和保障措施薄弱等现状,起草了《莱芜市城市饮用水安全保障条例》,该条例通过后将对以上问题的解决起到很好作用。

    三是规范式立法。这一立法类型重点是约束社会公民的行为方式,也相对应地约束管理主体的责任。它更有利于促进经济和社会的规范管理,且有多禁止、多约束、多惩戒的特点。如:我市制定中的《鸡西市市容和环境卫生管理条例》、《鸡西市物业管理条例》,就属于规范式立法范畴。

    年度立法计划的制定,由人大常委会法工委负责,启动于上一年的第四季度。2017年5月1日起实施的《鸡西市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》中立法准备一章,从建议项目的征集、提出形式、调研论证、公布和调整等方面,对年度立法计划的制定程序作出了具体规定,是我们法工委今后制定年度立法计划工作的主要依据。随着我市立法工作的深入开展,人大将发挥在立法工作中的主导作用,与市政府共同努力,立足于调查研究,侧重规范式立法,也在引领式立法和保障式立法领域中进行有效尝试。我们相信,通过地方立法必将有力地促进我市经济社会的健康快速发展。