窥斑见豹——从鸡冠区非税收入看我市非税收入现状的报告

发布于:2017-05-03   文字:【】【】【

市人大常委会预工委   钟天吉

 

    按照市人大机关党委要求,近两个月来本人结合工作实际,就我市鸡冠区非税收入情况开展了了解和调研,通过对区级非税收入现状的分析,进一步扩展到对我市非税收入情况的研判,现将调研情况汇报如下:

    一、基本情况

    首先,向大家介绍下非税收入的概念。非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金,是政府财政收入的重要组成部分。

    政府非税收入主要包括:政府性基金、彩票公益金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入和政府财政资金产生的利息收入等。

    近年来,鸡冠区积极推进和深化非税收入收缴方式改革,逐步建立起“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入收缴管理模式,构建非税收入管理网络体系和征管统计分析体系,形成了一体化征收机制、规费统缴制度及直接缴款方式,推动了收缴方式的核定实施方面的三个创新,规范以实物抵顶政府非税收入行为、土地出让金征管行为、各项缴费专用票据使用、征管稽查等方面内容,非税收入迅速增长。

     2014年,鸡冠区非税收入为11436万元占财政收入的26.7%,2015年为20024万元占财政收入的42.6%,2016年为27752万元占财政收入的55.5%。值得关注的是,14-16年是我市经济下行压力巨大的时期,而鸡冠区非税收入规模却不断增长,非税收入占一般公共预算收入的比例也逐年增加。特别是其中:国有资本经营收入,2015、2016年分别增长为179%和45%,占两年非税收入比为77.4%和81%。2014年两乡(西郊乡、红星乡)国有资本经营收入为2542万元,2015年为11543万元,2016年为20380万元。以2016年情况分析,这20380万元的国有资本经营收入从账面上看是收入,而实际并不是可以利用的财政资金。按2016年27752万元看,抛去账面上的国有资本经营收入,真正可以利用的财政收入2016年仅为5275万元。

    在某种程度上,越是欠发达地区,对非税收入的依赖程度越高。从政府各级次间非税收入纵向比较来看,呈现出政府层级越低、非税收入比重越高的基本特点。在税收上解比例较大的背景下基层地方政府迫不得已从非税收入渠道寻求化解财力困境。在市县乡三级政府,其非税收入设立管理约束力逐渐弱化,特别是乡一级政府,农村分配关系基本上处于多头管理的无序状态。乡镇统筹资金制度从管理权限和体制上没有理顺,没有一个专门部门实行数量控制,而且没有一个统一的收费标准,缺乏监督。分散管理之中,收费人员自由裁量权过大,渎职和腐败行为时有发生,规费浪费流失更是严重。

    二、存在的问题

    1、管理范围没有实现全覆盖。非税财政管理范围还没有囊括到政府非税收入的全部。目前,我市政府非税收入管理的范围虽然逐步扩大,但还基本局限在原来预算外资金管理的范围,主要加强了对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理。至于增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、其他收入等还没有全部纳入管理范围。

    2、软硬件建设稍显落后。财政部门已经建立了“财政—收费部门—银行”间的网络系统,以收费票据智能化管理为主线,对收费过程全程监控,但功能单一,只是一个单纯的收缴系统,体现的数据只是开票和缴款情况。如项目未进入收费环节,财政部门无从监控,无法反映具体项目应征、已征、欠缴等全面情况。财政与收费部门、各收费部门之间的信息传递仅靠人为沟通,且缺少具有法律效率的载体。信息传递未形成制度化、常态化机制,不利于强化监管。一些零散收费项目由业务部门代征,缴存人需要在收费部门和银行间多次往返,也带来诸多不便。

    3、执收行为不规范。在现行条件下,政府非税收入还是依靠各部门、各单位执收,虽然我们改革了收缴方式,从票据源头控制了执收行为,但也只在收缴层面上起到一定的监管作用,还不能从应收尽收角度深层次征管非税收入。一方面,部门单位对费源情况自行掌握,按照本单位的支出情况征收,人情费、抵物费屡见不鲜,不能做到应收尽收,导致费负不公。另一方面,少数执收部门征收工作混乱,内部管理不严,缺乏应有的财务监督机制,擅自处置国有资产,减征、免征和截留、挪用非税收入的违法现象时有发生。  

    4、对执收执罚部门缺乏考核激励机制,监管制度存在盲点非税收入管理缺乏法规制度体系的支撑。我市虽出台了《鸡西市政府非税收入收缴管理办法》、《鸡西市投资项目政府非税收入收缴管理办法》等规范性文件,但是随着改革的深入开展,非税收入减免缓管理办法、稽查办法等规范性文件亟待以政府名义出台。

    三、几点建议

    1、以机制建立为保障,实现应收尽收。不断加大非税收入改革力度,加强收费管理流程控制,在征缴减免、稽查检查等方面,研究建立以财政部门为枢纽的统筹协调管理体制,积极构建“单位开票、银行收款、财政统管”的管理模式。优化部门间以及部门内部业务审批流程,在有业务关联的部门间及部门内部,建立起对外高效方便、对内严密顺畅的信息共享、相互制约的征收体系。审计部门实施预算执行审计以及专项审计时,涉及到各项收费的,要列为重点,强化审计监督。同时,在法律允许范围内,探索将缴费作为行政审批事项前置的可能,尽量达到源头控制。

    2、以信息建设为切入,提高征管效率。加快建设完善涉及各个收费业务部门的网络平台,以财政部门为龙头,以执收单位为主体,实现业务信息在各收费部门间实时共享,能够对业务流程、规费征管以及票据流向全程监控。针对零散收费业务,研究为业务部门配备银联POS机,以刷卡方式实现缴存人快速缴费。通过强化信息化手段,高效实时监控各项业务审批流程运转,使各项收费及时入库、欠缴规费便于催缴。

    3、建立政府非税收入费源库。建立非税收入征收进度政府例会制度。费源库建设的初步设想是各执(代)收单位根据本部门的职能,按照有效征收文件,逐个缴费义务人设立收费台帐,财政非税收入征管部门以部门收费台帐为基础建立市级非税收入费源库,并编制年度非税收入征收预算。对存在困难,确实不能履行缴费义务的单位和个人,可以按照减免审批程序报政府签批。政府非税收入费源库应实行科学的动态信息管理,如果条件允许,可与非税收入征收项目库联机使用。

    4、以预算管理为抓手,发挥应有效益。财政等部门要继续完善规费收入征管制度,明确征收管理、票据管理、监督检查等方面的措施办法。坚持“收支两条线”,将行政事业性收费和政府性基金全部纳入部门预算。在编制收入预算时,要坚持实事求是,尤其是编制土地出让金收入时,要以发改部门的立项规划为依据,综合考虑经济形势发展,确保完成预算。在支出安排上,严格依照国家有关政策执行,有明确使用方向的,严禁串项挪用;没有使用方向的,严禁以收入额度确定部门预算支出规模,除去用于工本费、业务费等成本性支出后,统筹用于全市经济建设支出。